7月21日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，向社會(huì)公開征求意見。《修訂稿》提出，政府收費(fèi)的高速公路實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，收費(fèi)期限以路網(wǎng)實(shí)際償債期確定，不再受具體年限限制；償債期、經(jīng)營期屆滿后，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。一系列問題也接踵而至。高速公路為什么會(huì)債務(wù)高企、巨額虧損？高速公路是否建得過多過快了？近日，記者采訪了交通運(yùn)輸部相關(guān)負(fù)責(zé)人及專家學(xué)者，試圖深入剖析這些問題。 

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　　巨額虧損從何而來？ 

　　資金需求巨大，銀行貸款成為主要資金來源，加之建設(shè)速度加快，積累了高額債務(wù) 

　　有人說收費(fèi)公路是一本萬利的暴利行業(yè)，果真如此嗎？“確實(shí)有些建成較早的高速公路利潤較高，但高速公路‘貧富不均’，整體上虧損。”交通部管理干部學(xué)院教授張柱庭說。數(shù)據(jù)顯示，2014年我國收費(fèi)公路收支缺口達(dá)1571.1億元。 

　　巨額虧損從何而來？交通運(yùn)輸部公路局副局長王太認(rèn)為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長，以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加：到去年底，全國收費(fèi)公路債務(wù)余額高達(dá)3.8萬多億元。 

　　另外，去年我國四車道高速公路平均造價(jià)為7700萬元/公里，是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。交通部規(guī)劃院戰(zhàn)略所所長徐麗說，成本升高除因原材料、人工成本上漲外，還受征地拆遷費(fèi)用上升，以及因地形所限需修大量橋梁、隧道、高架橋等因素影響。 

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有16.26萬公里收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資為6.15萬億元，以銀行貸款為主的債務(wù)性資金占七成，且銀行商業(yè)貸款對(duì)高速路這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般無利率優(yōu)惠,融資成本一般在6%~7%。”國家行政學(xué)院教授王偉說。 

　　當(dāng)然，也不能忽視其他因素：個(gè)別企業(yè)嚴(yán)重超編，推高了用人成本；有的企業(yè)發(fā)放高額福利；有的高速路建設(shè)環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)包，導(dǎo)致超支等。 

　　2 

　　高速公路是否建得過多過快？ 

　　部分地方高速路存在規(guī)劃隨意調(diào)整、過度建設(shè)問題 

　　債務(wù)高企，虧損擴(kuò)大，自然會(huì)帶來這樣的疑問：欠了這么多債，為何還要修高速？高速路建得過多過快了嗎？ 

　　根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，我國將建成約13.6萬公里國家高速公路網(wǎng)。“目前已完成8.7萬公里，一些大通道還未完全貫通，另有一些早期通車路段急需擴(kuò)容。”交通運(yùn)輸部規(guī)劃司副司長任錦雄表示，該規(guī)劃綜合考慮了全國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、軍事等因素。 

　　值得注意的是，除國家高速公路網(wǎng)外，各省也有各自的地方高速公路網(wǎng)規(guī)劃。“過去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至提高政績的手段，而不管有無車流，更不考慮如何還本付息。”北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)表示，若某地長期內(nèi)出行需求不足，完全可以修成低等級(jí)的普通公路，成本能低至少一半。 

　　“有些路段修成一級(jí)、二級(jí)就夠了，但卻修成了高速。”徐麗分析，原因主要在于融資模式：修建一級(jí)、二級(jí)公路，需地方財(cái)政全部埋單；而修建高速，地方只需出一部分資本金，大頭為銀行貸款。 

　　不過，另一個(gè)不容否定的因素是：交通在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中起先行作用。“交通肯定得適度先行，但要超前到什么程度，太難把握了。”張柱庭說，當(dāng)年修建京津唐高速路時(shí)，本預(yù)計(jì)起初幾年沒什么車，結(jié)果剛開通就陷入擁堵。再者，道路建得越早造價(jià)越低，越往后成本就越高，“這是個(gè)悖論。” 

　　3 

　　虧損如何控制？ 

　　通過“開源節(jié)流”的方式緩解收支缺口，“開源”就包括調(diào)整收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn) 

　　債務(wù)規(guī)模和虧損巨大的問題能解決嗎？可以肯定的是，債務(wù)規(guī)模將隨著財(cái)稅體制改革得以逐步縮小。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下簡稱“43號(hào)文”），收費(fèi)公路建設(shè)要從“借貸”變?yōu)椤芭e債”。同時(shí)，國家將對(duì)地方債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。“《修訂稿》將對(duì)防止地方盲目建設(shè)、債務(wù)‘滾雪球’起到積極作用。”張柱庭說。 

　　“現(xiàn)階段，盡管收支缺口很難消除，但可通過‘開源節(jié)流’緩解缺口擴(kuò)大。”王太所說的“節(jié)流”瞄準(zhǔn)了巨額虧損的癥結(jié)，包括控制規(guī)劃，降低建設(shè)、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營、融資等成本。開源方面，王太列出三條舉措：加大財(cái)政投入、吸引社會(huì)資本、調(diào)整收費(fèi)期限和標(biāo)準(zhǔn)。第三條成為條例修訂的關(guān)鍵。 

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　　收費(fèi)期限為何延長？ 

　　用路者付費(fèi)原則比全民付費(fèi)更加公平，且目前車購稅、燃油稅遠(yuǎn)難滿足公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)實(shí)際需求 

　　“任何國家都沒有真正意義的免費(fèi)公路。”王偉表示，全球公路交通資金來源大致有兩種：一種由財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來自稅收；另一種由道路使用者負(fù)擔(dān)。“‘誰用路、誰受益、誰付費(fèi)’的用路者付費(fèi)原則更好體現(xiàn)了公平。” 

　　拋開公平性的問題，在收費(fèi)與收稅間做選擇，還應(yīng)考慮具體國情和當(dāng)前財(cái)政保障能力。 

　　據(jù)介紹，目前我國車購稅主要用于公路建設(shè)，包括高速公路建設(shè)資本金補(bǔ)助、農(nóng)村公路建設(shè)、國省道改造等；而2009年起開征的燃油稅則用于普通公路養(yǎng)護(hù)等方面。需要澄清一點(diǎn)的是，“車購稅、燃油稅、高速路通行費(fèi)三者支出范圍并不一樣，沒有重復(fù)收費(fèi)問題。”王偉說。 

　　“2013年，我國車購稅規(guī)模為2234億元，一般稅為1071億元，而公路建設(shè)支出達(dá)13692億元，稅收缺口高達(dá)10387億元；燃油稅轉(zhuǎn)移支付僅為1443億元，普通公路養(yǎng)護(hù)稅收缺口高達(dá)1357億元。”王偉表示，未來收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理、債務(wù)償還，包括社會(huì)資本投資回收等，需要通過繼續(xù)征收通行費(fèi)予以保證。 

　　在收稅與收費(fèi)之間，交通運(yùn)輸部傾向于后者，即“用路者付費(fèi)”。按此路徑，自然延伸出“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上延長收費(fèi)期限，實(shí)行長期收費(fèi)”的政策。 

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　　為何實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還、養(yǎng)護(hù)期收費(fèi) 

　　統(tǒng)借統(tǒng)還可增強(qiáng)籌資還債能力，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；養(yǎng)護(hù)期資金用財(cái)政收入或稅收支付不現(xiàn)實(shí) 

　　實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還（即在一省范圍內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”）、養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)，原因何在，依據(jù)何存？ 

　　先看統(tǒng)借統(tǒng)還。《修訂稿》明確，政府收費(fèi)高速公路一律統(tǒng)借統(tǒng)還。這意味著，將來在一省范圍內(nèi)，只要一條高速公路尚未還清債務(wù)，其他路段均將一并按償債期標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。同時(shí)，若高速路改擴(kuò)建增加了政府債務(wù)或社會(huì)投資，還可重新核定償債期或經(jīng)營期。 

　　“以省為單位對(duì)高速公路實(shí)行統(tǒng)一管理，可降低政府收費(fèi)公路的融資和運(yùn)營成本，降低政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”交通運(yùn)輸部法制司副司長魏東認(rèn)為，路段獨(dú)立核算也會(huì)影響路網(wǎng)整體性及通行效率。 

　　那么，統(tǒng)借統(tǒng)還依據(jù)何在？張柱庭表示，首先《公路法》規(guī)定，貸款肯定要還完；43號(hào)文也提出，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌安排償債資金，為統(tǒng)借統(tǒng)還提供了依據(jù)。 

　　再看養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)。“當(dāng)收費(fèi)公路達(dá)到現(xiàn)在的規(guī)模后，再考慮用財(cái)政收入或燃油稅來支付，已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。”發(fā)改委綜合交通所研究員李玉濤表示。 

　　養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)于法有據(jù)嗎？張柱庭表示，“結(jié)合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用屬于政府性基金預(yù)算完成的任務(wù)。本次修訂是對(duì)《預(yù)算法》的補(bǔ)充和細(xì)化，是有上位法依據(jù)的。” 

　　聲音 

　　比收費(fèi)更重要的…… 

　　公眾權(quán)利意識(shí)逐漸強(qiáng)化的今天，凡事關(guān)利益的重大改革，難以避免地會(huì)招致爭議，收費(fèi)公路改革也不例外。要達(dá)成改革共識(shí)，就必須直面種種質(zhì)疑與關(guān)切。一方面，必須把改革的必要性與合理性闡釋清楚。另一方面，也得坦誠面對(duì)癥結(jié)、給出解決方案。 

　　“收費(fèi)”的確不是讓人愉悅的字眼，但道理講明了、政策完善了，公眾自會(huì)作出自己的判斷。望此次改革能為收費(fèi)公路長遠(yuǎn)發(fā)展厘清正確的方向與路徑，也能為凝聚共識(shí)、推進(jìn)改革作出有益探索。